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                吕忠梅 | 关于自然保护地立法的新思考

                媒体:环境大发时时彩网民彩票生态网网民彩票计划软件  作者:吕忠梅
                专业号:关注森林资网民彩票计划软件讯
                2019/5/11 17:09:42

                摘要:本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备网民彩票平台自然保护地立法基本条件和重要机遇,但也存在自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱≡、多学科基础支撑和衔接尚待〓加强等问题。指出我国自然保↘护地立法应该是一个综ぷ合性的立法体系,理想模式是“基本法+专类保护地←法”模式,应是以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保【护地法规规章为基础的立法体网民彩票可靠吗系,需要通过合理确定“国家公〖园法”的㊣制度类型,同步开展“自√然保护地法”的立法研「究来逐步实现。

                关键词:自然保护地;自然保护地↓法;国家》公园法;自然保护地立法体系

                目录

                一、启动自然保护地立法已具备基本条件

                二、自然保护地立法面临的机遇与挑战

                三、自然保护地立法的□现实路径选择

                2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六网民彩票平台不给出款怎么办次会∞议审议通过了《关于建立□ 以国家公园为主体的自然保护地体◇系指导意见》,会议强调:要按照山水林田湖草是一个生命共同◢体的理念,创新自然保护地管理体制机制,实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控,把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国网上做事网民彩票平台家公园体系,实行严格保护,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类∞自然公园为补充的自然保护地管理体系。自然保护地管理体系的建↑立离不开法律的保障,多年来,我国不断探索,积〖累了一定经验,生态文明改革部署和政策导向也为新时代制ζ定“自然保护地◥法”创造了良好的条件,制定“自然网民彩票免费网址qxvlp保护地法”,解决各类自然保护地问题“无法可依”的现状,是当务之急。

                一、启动自然保护地立法已具备基本条件

                立法是经济社会发展到一定时期做出的政治选择※。立法中的利♂益博弈和协调,是一个典型政治行为。通常,决定该种政治行为的经济网民彩票大厅社会因素或者条件有四个方面:一是立法的现实需求,社会经网民彩票是不是假的济发展过程中产生了现行法律不能解决的新的利益冲突,需要承认新的权利或者对旧的权利加以限制;二是立法的内生动力,即为解决利益冲突,实践中已经☆有了相对丰富的探索,并形成了一些解决方案;三是立法有一定理论支撑,即理论研究达到了一■定的水平,可以为制定法』律提供基本理论支持;四是政治家的价值取向明确,即政治家对解决利益冲突的意志坚定。由此来看中国启动保护地立法的条件已基本成熟。

                各种新的利益冲突已经较网民彩票是真的吗为严重,需要法律加→以调整

                总体上看,我国自然保护地的现状是重开发、轻保护,自然生态系统①不断遭受破坏而退化,威胁生态系统服务功能。自1949年以来,我〓国以不同形式划定了各种保护区,但问题突出:一是自然保护地缺乏国家战略和顶层设计,格局取决于各部门博弈;多头管理现象严重,空间区网民彩票app彩官方网址域重叠,定位模糊。二是保护地类型、规模与数量较少,不能满足普遍保护与国民游憩双重需求。三是缺乏保护资金与能力建∑设,以开发代】偿保护资金,以网民彩票登录入口保护地经济创收为导向。四是违法♂违规行为普遍,纠纷不断,甚至出现祁连山生态环境破坏的严重事件。这均表明,已经出现了网民彩票网站软件下载严重的利益冲突,但法律缺位。

                解决利益冲突的实践探索积累了一定经验

                我国自然保护地的发展已经有近70年的历史:到2018年,我国各类自然保护地已达1.18万处,占国土网民彩票加奖版下载安装面积的18%以上。其中包括国家公园体制试点10个,国家级自然保护区474处,国家级风景名胜区244处,世界自然㊣ 遗产13项,自然和网民彩票是正规彩票平台吗?文化双遗产4项,世界地◥质公园37处,国家地质公园212处,国家级海洋特别保护区71处,这表明我国网民彩票快三的多种保护地划定、管理、保护工作都在进行中。尤其是2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》明确了“将国家林业局的职责,农业部的●草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部等管理职责整合,组建国家林业和草原局。”2018年4月10日,国家公园管理局正式挂牌成立,2018年5月,国家公园体制试点工作的职责由网民彩票登陆网址国家发展改革委整体移交国家公园管理局;自此,我国各类自然保护地有了统一的管理机构,着力解决长期存在的“九龙治水”“多头管理”的问题。另外,我国的保护地立法也一直在进行实践探索,2004年第十届全国人大常委会曾将制定“自然〓保护区法”列入立法计划,2006年,先后由原环保部等々部门提出过《自然保护网民彩票网猜单双区法(草案七星规律网民彩票网建议稿)》《自然保护地法(草案征求意见稿)》《自然保护区域法(征求意见稿网民彩票加奖版下载草案)》;2012年全国人大环资委提出过《自然遗产保护法(草案建议稿)》,2013年由全国人大代表集体联名提ξ 出《自然保护地法(草案建议稿)》等多部法律草案。与此同时,一些地方在立法方面■也进行了有益的探索。许多社网民彩票是不是骗局会团体、民间志愿者、国际组织都对保护地立法问题高度关注,积极参与保护实践并在介绍国外保护地立法经验方面做了大量工作。这些立法和实践探索都在一定程度上积累了经验,也呈现出一些问题,表明立□法具有内生动力。

                自然保护地立法理论研究已有※一定基础

                目前,已经有一网民彩票网官方端口些自然保护地的专著、译著,也有一些专门研究保护地立法的网民彩票平台论文。这些研究成果对我国自然保护地立法现状达成了基本共识:一是立法层网民彩票是正规级低,多以部门利益主导,主要是行政法规和地方性法规为主,立法空白、交叉、错位现象同时大量存在;二是部门分治、地方合治,管理体制机▓制不顺,中央各主管部门进行“自发式”管理,地方政府对划定的单元进行“合治”,权力配□ 置不仅与生态保护规律相悖,不符合公共行政的一般要求,也不符合网民彩票app安卓版生态文明体制改革的总体目标和方向;三是法律制度的科学性、体系性、可操作性严重缺乏,以“命令—服从”为主的行政机制主导,缺乏法律机制的整体运用,法治思维和立法逻辑√不强,一些重要的制度缺失。学者们在梳理既有立法草案→的基础上,也提出了相关立法Ψ 和制度构建的建议。

                生态文明改革部署和政策导向表明执政者推动立法网民彩票招商意志坚定

                党的十八大以来,生态文明体制改革迅速推进,建立以国家公园为主体的自然保网民彩票网站网址护地体系是一项重要的改革任务,制定国家∏公园法、自然保护地法也是改革的主要内容。十八届三中全会通过的《中共中▅央关于全面深化改革若干重大问题的决▓定》明确提出建立国家公园体制;国家“十三五”规划纲要进一步明▲确了国家公园的保护范围、保护重点、保护路径、保护原则、保护目标。《国家公园总大发时时彩网民彩票体方案》提出了具体政策指引并明确了国家公园改革的路线图,完善了改革路径和基本原则。中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保网民彩票心水论坛护地体系指导意见》,强调“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补网民彩票是正规充的自然保护地管理体系。”

                中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之网民彩票多久可提现间的矛盾。人与自然发展不平衡不充分是新矛盾的一个重要方面。十八大以来,习近⌒ 平总书记关于生态文明建设有一系列重要ζ 论述,形成了新时代中㊣国特色社会主义生态文明思想,这是▓立法的理念支撑。习总书记反复强调,要实行网民彩票免费网址qx22vlp最严格的生态环境保护制度,体现“最严”生态法治观网民彩票免费网址qx22vlp,既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心,也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。推动自然保护地立法,是落实生态文明体制改革战略部署,实现改革“于法有据”的必然要求。

                二、自然保护地立法面临的机遇与挑战

                自∮然保护地立法涉及多种主体的不同权利○和利益,是一网民彩票网个复杂的“权利—权力”系统。正在进行的生态文明体制改网民彩票登陆革和完善以宪法为☆核心的中国特色社会主义法律体系,为自然网民彩票怎么充值保护地立法提供了良好的机遇。但是,体制改革推进过程中的一些不确定性以及自然保护地立法研究基础的薄弱,也使得自然保护地立法ㄨ面临着挑战。

                生态文明体制改革和法治建设的重大部署,为立法提︽供了重大机遇

                生态文明体制改革目标,为自然保护地立法指明了方向。中共十九大报告明确提出了生态文明建设的“两步走”目标,第一个阶段,从2020年到2035年:生态环境根本好网民彩票注册app转,美丽中国目标基本实现。第二个阶段,从2035年到21世纪中叶:把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国∏。为实现这个目标,国家正在迅速推进生态∩文明体制改革,其中包括机构改革、制度改革、运行机制改◥革等方面内容。在生¤态文明体制改革的总体部署中,为自然保护地立网民彩票APP法提供了三个方面的重要机遇,即自然资源产权制度改革将为自然保护地立法提供所有权制度基础;管理体制改革将为自然保护网民彩票邀请码是什么地立法提供体制机制基础;国家公园体制改革将为保护地立法提供ぷ实践经验。“顶层设计+经验示范”既是我国改革开放四十年的成功▆路径,也是立法的有益经验。

                完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的相关立法活动,为自然保护地╳立法提供了基础和依据。2018年3月通过的《宪法(修正案)》,完成了“生态文明”入宪过程,并增加了国务院快三回血大神网民彩票承担生态环境保护职责的规定,为自然保护地立法提供了更为充分的宪法依据;目前,迅速推进的《民法典》编纂工作,也将为保护地立法提╲出基本法遵循,尤其是◣民法总则、物权编规定的一些基本制度对于保护地立法至关重要∩。此外,正在进行的环①境保护、自然资源、规划、财网民彩票网上购买恢复了吗税等相关法律的立改废工作,也会为自然保护地立法提供网民彩票网上购买恢复了吗相关制度支撑和衔接。

                自然保护地立法涉及多方主体,面临网民彩票玩法不少的困难和问题

                自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱。立法是一门大学问,没有成熟的法学理论支撑,立法寸№步难行。立法过程需要法学家与立法决策者共同参与,他们分别承担着不同的立法使命。法学家掌握的专门知识,以将对社会的深刻了解融入立法中的网民彩票app官方网站方式承担其责任。立法决策者以听取法学家的立法建议、吸纳法学家的研究成果,选择并决定法律制度的方式承担责任。法学家在卐立法中的作用在许多时候不可替代,如果简单以为谁都可以代替法学家提出立法建议√,必将付出牺牲法律质量的代价。但现实的情▽况是,自然保护地※立法理论研究还处于起步阶段,虽然有一些成果,但基本上是对问题的梳理或国外情况的介绍。我国自然保护地立法的现实需求、制度基础等重大实践问题基本没有研究成果,自然保护地立法的价值取网民彩票网官网下载手机版向和价值顺位、核心范畴和权利基础、自然保护地立法和环境保护法及相关法律的︻关系等一些进行保护地立法必须厘清的基本问题尚缺乏有说服力的研究成果↑。因此,当决策者启动●立法时,法学家对社会的了解还不够深刻,更没有找到融入立法∑的良好途径,不利于制定高网民彩票知道质量的自然保护地法。

                自然保护地立法的多学科基础支撑和衔接网民彩票真实的吗尚待加强。自然保护地立法涉及多个学科和领域的问题,其制度设计既要符合自然规律、又要体现法卐律属性,这就ξ需要采取“科技+法律”的方式,需要科学家和法学家在立法过程中共同工作、相互支持。科学家主要是按照“生态规律—生态规律与经济规律—影响保护地的自然因々素—科学技术方案网民彩票网猜单双”的基本逻▂辑提出自然保护地立法中解决科学技术问题的方案;法学家则是网民彩票安卓按照“社会规律—经济社会关系—影响♀保护地的人为因素—权利和义务”的基本逻辑,把科学家提出的科学◤技术方案结合社会关ξ 系规制方式进行表达,建立法律制度。这两种任务同样不能相互混淆和替代,否则,也很难立出良法。但目前网民彩票是干什么的的情况是,科学家与法学家的合作存在诸多障碍,科研体制上对跨学科研究的认同与支持严重不足、不同学科的学者交流困难、各种研究⊙体系的话语系统开放度不够等。虽然不同学科对自然保护地都『有相关研究,但研究成果与立法需求脱节现象比较严重,不足以为立法提供有力支撑。

                三、自然保护地立法的现实路径选网民彩票大发计划择

                按照已经出台的改革方网民彩票邀请码是什么意思案,我国自然保护地体网民彩票网官方端口系将形成“国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自网民彩票大发快官网然公园为补充”的格局。这也意味着,自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系,理想模式是“基本法+专类①保护地法”模式,理应是以宪法为基▓础、以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保网民彩票app下载护地法规规章为基础的立法体系。但从现实情况看,十三届全国人大常委会将“国家公园』法”列入了二类立法计划,而自然保护地法没有进入本【届人大立法计划。且“国←家公园法”的制定工作已经启动,各方面正在加紧工作。这意味着“国家公园♂法”审议◣通过成为大概率事件;而“自然保护地法”是否能够进入立法计划,尚不确定。现实为立法路径选择带来了两个必须解决的问题:一是在已经网民彩票心水论坛启动的“国家公网民彩票app官方版下载园法”制定过程中,如何≡考虑与未来的“自然保护地法”衔接;二是“自然保护地法”与“国家公园网民彩票免费网址qx22vlp法”的效▼力等级将如何处理。当务之急是研究在制定“国家公网民彩票49园法”时,如何为今后的自然保护地法预留空间,并且设计相应的衔接机制,统筹谋划并协同推进国家公园网民彩票正规吗法与自然保护地法研究。

                合理确定“国家公园法”的╱制度类型

                统筹考虑“国家公园法”与“自然保护地法”之间的『关系,按照充网民彩票app官方版下载分保障自然保护地体系中各类保护地协同发展,兼顾特殊性与一般性的原则,确定“国家公园法”的制网民彩票多久可提现度内容。从该角度看,“国家公园法”中大致应包括三类制度:(1)仅适用于国家公园的目标、原则、机制和⌒ 制度。如→国家代表性,如划定国家公园之后其他类型摘牌,还有中央政府直接行使全民★所有自然资源产权、中央政府资金保网民彩票官网下载安装障等;(2)普遍适用其他保护地网民彩票是正规的吗类型的共性制度,如监管制度、责任追究制度。此☆类制度在适用于其他类型时可能会有一定的调整,在“国家公园法”只规定体现国家公园特征的部分内容。(3)体现自然保护地体系基本方向和基本▼原则的规定,如将生态系网民彩票怎么样官网统原真性、完整性保护、全民公益性保护作为基本目标等,这些必须在“国家公园法”中得到〓充分体现。目前,对第一类制度的思路较为明确,并且基本能够达成共识;但ㄨ对第二类制度的研究尚且不够,应该尽快展开专题性的研究;第三类制度基︾本上还没有涉及。事实上,第三类制度是真正体现国家公园改革先行意义ζ 和价值的制度,对于自然保护地改网民彩票返钱快吗革的整体性推进非常必要,是在自然保护地立法缺位时可以较好规制其他类型保护地管理、防止自然保护地变性变味的重要制度安排。

                同步开展“自然保护地法”的立法研♂究

                在将制定“国家公园法”作为建立完善的自然保护地体系的改革实验的同时,启动“自然保护地法”的网民彩票优异市场立法研究工作,并及时向立法机关提出立法建议,争取尽早纳入十三届全国人大立法计划。从自然保护地体系建设上看,自然保网民彩票邀请码是什么护地发展也需要总体定位,特别是在保护目标、原则、类型划分与治理模式上必须顶层设计先行。虽然国家公园法可能会涉及大部分与自然保护地相关的制度,可以极大地推ぷ动自然保护地建设,但自然保护地也有其独特内容,而且自然保护体系原有问题仍存续,并▓不会因国家公园法颁布而化解,需要有自然保护地体系的整体规划,有网民彩票app彩官方网址对现行各类、各种保护地现状的综合分析,有对涉及到的中央、地方、企业和居民的各种职责权限、权利义务的理性判断等。这些不可能】也不应该等到国家公园法制定后再来进行研究。“自然保护地法”的立法研究,至少需要∩解决如下问题。(1)立法任务:建立法律原则和基本制度。以解决共性网民彩票注册入口问题为导向,宣示国家对自然保护地的政策,明确保护地价值、功能、保护目标与2019年网民彩票网原则,确定监管体制〓与机制,建立基本制度。(2)立法目标:以生态完整←性为宗旨完善自然保护地空间体系;解决自然资源保护与资源开发的矛◤盾,解决自然保护地人地关系“马太效应”;理顺央地关系、明确多元主体权▅利义务,形成共享共治网民彩票网站格局;保障主体合法权益。(3)制度体系:建立生态空间保护制度、发展与保护协调制度、监管制度、部门协同制度、权属制度、法律责任制■度、纠纷解决制度等。

                自然保护地立法研究,必须坚持“良法善治”理念。在方╲法论上“既见树木又见森林”,在价值网民彩票是合法的吗取向上克服◆“见物不见人”的弊端,秉持法律作为人与人之间关系规则的根本,通过制度安排,实现人与人的关系、人与自然的关网民彩票网投是多少钱系双重和谐的目标。

                主要◇参考文献

                [1]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议[EB/OL].2019-01-23.http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/23/content_5360657.htm.

                [2]吕忠梅.新时代环境法学︻研究思考[J].中国政法大学学报,2018(4):5-14,206.

                【作者简介】吕忠梅,系全国政协社会和法制委员会驻会副主任,中国法学→会环境资源法研究会负责人,清华大学法学院教授。

                【文章来源】本网民彩票登录入口文原刊载于《环境保护》2019年第3期。

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